El Capítulo I del Título II de la
Constitución Política de los Estados Mexicanos dice en el
artículo 40: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en
una República representativa, democrática, federal, formada
por Estados libres y soberanos en todo aquello relacionado con su régimen
interior pero unidos en una Federación establecida según los
principios de esta Ley Fundamental”.
El Poder Supremo de la Federación se divide en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial. El poder legislativo se deposita en el Congreso General (Capítulo
II), que se divide en dos Cámaras, una de Diputados y la otra de
Senadores (art. 49 y 50).
La Cámara de Diputados se compone de quinientos representantes de
la nación, electos en su totalidad cada tres años (art. 51).
Estará integrada por trescientos diputados elegidos según
el principio de votación mayoritaria relativa, mediante distritos
electorales uninominales, concretamente 5 (art.52).
El Congreso General funciona en dos períodos de sesiones anuales.
El primero de ellos se inicia el primero de septiembre de cada año
y se alargará hasta el 15 de diciembre. El segundo, va del 15 de
marzo hasta el 30 de abril como máximo (art. 65 y 66). Los períodos
de sesiones sólo podrán alargarse en el tiempo a voluntad
del Presidente de la República. El Congreso General funciona un total
de 5 meses al año, un período realmente corto si lo comparamos
con otros países. Por ejemplo, en España las Cámaras
funcionan un total de nueve meses al año (art.73 de la Constitución
Española de 1978).
Un período de sesiones tan corto, denota una importante preponderancia
del ejecutivo sobre el legislativo, y un escaso poder de control de éste
por encima del Ejecutivo. El ejercicio del Poder Ejecutivo de la Unión
se deposita en sólo un individuo, el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos (Capítulo III). El Presidente inicia el ejercicio de su
cargo el primero de diciembre con una duración de la legislatura
de seis años. La elección del Presidente será directa
(art. 83).
Uno de los criterios esenciales de la democracia política es dotar a la sociedad civil y a sus representantes de medios institucionales eficaces para limitar el poder de los gobernantes. En México, la responsabilidad pública existe y se ha aplicado, pero no concuerda con el formato democrático, ya que no se ejerce desde abajo, sino desde arriba. Es decir, es el Presidente de la República quien la ejerce hacia sus subordinados formales (los miembros del gabinete y la burocracia federal) e informales (los dirigentes del PRI, los gobernadores, senadores y diputados del partido oficial ). La fuente de responsabilidad pública está invertida, a diferencia de la normalidad de las democracias eficaces. En tal sistema, es evidente que el presidente del mismo queda libre de ser llamado legalmente a dar explicaciones, aunque la Constitución los prescriba. Tampoco los ex presidentes son llamados para dar explicaciones, ya que una de las reglas no escritas del régimen es la impunidad de quien ha ocupado el cargo.
La vinculación orgánica del PRI con el Estado, los recursos humanos, financieros, materiales y logísticos que éste proporciona, desvirtúa cualquier sentido de la competencia partidista efectiva. La organización de los comicios a manos del Estado, y la más o menos abierta parcialidad de los funcionarios electorales a favor del PRI –situación que poco a poco va cambiando al país-, sólo puede generar desconfianza en los comicios. Además, los mecanismos de captación del voto de numerosos sectores cautivos por parte del partido oficial, a través de la coerción, la amenaza o el castigo abierto o velado, contaminan el ambiente de libertad para emitir el sufragio, que también exige el juego democrático.
En México, la oposición ha estado
permitida y fomentada por el régimen, pero en un marco que le impide
aspirar seriamente a convertirse en gobierno o ejercer una influencia importante
sobre el proceso político. Parte de la estrategia electoral del régimen
mexicano ha consistido en “ceder” algunos espacios de poder a
la oposición, como incentivo para que ésta continúe
participando en el juego donde tiene la partida perdida antes de empezar.
Los pay off (o recompensas) ofrecidos a la oposición por su participación
en los comicios electorales ciertamente se han incrementado con el tiempo.
A partir de 1998, cuando el PRI obtuvo la menor votación federal
(51%), la oposición ha conseguido más y más importantes
espacios que en toda la historia post revolucionaria. Antes de aquel año,
el partido oficial siempre había obtenido una votación superior
al 60%, que incluso había conseguido niveles próximos al 100%
tal y como pasa en los sistemas de partido único.
En 1994 el PRI obtuvo el 50% de la votación global, pero, en virtud
de la legislación electoral, estos resultados no sólo le dieron
la Presidencia sino que también el 60% de la Cámara de los
Senadores, el PRI ha mantenido una casi inexpugnable hegemonía. De
los sesenta y cuatro asientos senatoriales, el PRI había ganado todos
antes de 1988, año en que perdió cuatro para recuperar uno
más en 1991. La reforma electoral de 1994 abría el Senado
a la oposición con la creación de los senadores de primera
minoría (cuatro senadores por circunscripción, tres para el
partido más votado y uno por la primera minoría). Pero, como
el número de senadores de mayoría se incrementó a tres,
el PRI ha mantenido hasta el 75% de la Cámara de Senadores. Una reforma
poco sustancial.
Lo que podríamos denominar derechos fundamentales
se encuentran en el Capítulo I del Título. Por ejemplo, el
artículo 2º prohibe la esclavitud, el artículo 3º
contiene el derecho a la educación y la libertad de creencias. En
este apartado hacemos especial referencia al artículo 4, ya que es
de vital importancia para entender el actual conflicto.
El artículo 4º hace referencia, además del derecho a
la salud, a una vivienda digna y la igualdad del hombre y la mujer, en los
pueblos indígenas. El artículo 4º dice “La ley protegerá
y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres,
recursos y formas específicas de organización social, y garantizará
a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado.
En los juicios y procedimientos agrarios en que ellos sean parte, se tendrán
presentes sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos
que establezca la ley”. Para la población indígena y
el EZLN, este mandato constitucional no sólo no se cumple, sino que
es insuficiente.
El 29 de noviembre de 1996, la Comisión
de Concordia y Pacificación (COCOPA), presenta una propuesta de reforma
constitucional que afecta a los artículos 4, 115, 18, 26, 53, 73
y 116. En esta propuesta se clarifican y se amplían los preceptos
referidos a los pueblos indígenas.
En primer lugar, el art. 4º hace referencia al derecho a la libre determinación
de los pueblos indígenas, y como expresión de ésta,
a la autonomía como parte del Estado mexicano por:
I.- Decidir sus formas de convivencia y de
organización social, económica, política y cultural.
II.- Aplicar sus sistemas normativos de regulación y solución
de conflictos internos, respetando las garantías individuales, los
derechos humanos y, en particular, la dignidad y la integridad de las mujeres;
sus procedimientos, juicios y decisiones serán convalidados por
las autoridades jurisdiccionales del Estado.
III.- Escoger sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno interno
de acuerdo con sus normas en los ámbitos de su autonomía,
garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad.
IV.- Fortalecer su participación y representación política
de acuerdo con sus especificidades culturales.
V.-Acceder de manera colectiva al uso de los recursos naturales de sus
tierras y territorios, entendidos éstos como la totalidad del hábitat
que los pueblos indígenas utilizan y ocupan, excepto aquellos cuyo
dominio directo corresponda a la Nación.
VI.- Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos
que configuran su figura e identidad.
VII.-Adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación.
El art. 115 se reformaría en el sentido
de dar participación a los núcleos de población ubicados
dentro de la circunscripción municipal, a los planes de desarrollo
municipal y a los programas que se deriven de ellos.
El art. 18 iría en el sentido de que los indígenas puedan
cumplir sus penas preferentemente en los establecimientos más próximos
a su domicilio, de manera que se propicie su reintegración en la
comunidad.
El art. 26 para que en los planes de desarrollo se tengan presentes las
comunidades y pueblos indígenas, con el fin de asegurar su participación
y representación políticas en el ámbito nacional.
El art. 53 para establecer la demarcación territorial de los distritos
uninominales y las circunscripciones electorales plurinominales, se tendrá
que tener presente la ubicación de los pueblos indígenas,
con el fin de asegurar su participación y representación política.
El art. 73 El Congreso tendrá facultad para expedir las leyes que
establecen la concurrencia federal, de los Estados y de los Municipios en
el ámbito de sus respectivas concurrencia, respecto a los pueblos
y comunidades indígenas, con el objeto de cumplir los artículos
4 y 115.
El art. 116 Para garantizar la representación de los pueblos indígenas
en las legislaturas de los Estados por el principio de mayoría relativa.
Los distritos tendrán que ajustarse a la distribución geográfica
de esos pueblos.
En resumen, esta propuesta de reforma constitucional
de la COCOPA ( en la que también hay representación gubernamental),
no sólo va en la dirección de ampliar y proteger los derechos
de los pueblos indígenas, sino que supone una democratización
del sistema político mexicano.
En diciembre de 1996, el EZLN acepta la propuesta de la COCOPA. El mismo
mes de diciembre el Presidente Zedillo presentó una contrapropuesta.
Propuesta del Gobierno de reformas constitucionales en materia de derechos de los pueblos indígenas del 12 de enero de 1996
Las diferencias entre la propuesta de la COCOPA
y la del gobierno son notables. Las más relevantes se encuentran
en los artículos 4, 115, 18, 53 y 73. Los artículos 26 y 116
coinciden completamente.
Por lo que respecta al art.4, la propuesta del gobierno no contempla el
punto I (“decidir sus formas internas de convivencia y de organización
social, económica, política y cultural”). Por lo que
respecta al punto IV la propuesta del gobierno modifica el punto V de la
propuesta de la COCOPA, ya que limita el uso y servicio de los recursos
naturales de sus tierras a las modalidades de propiedad establecidas por
la misma Constitución.
En el art. 115 la propuesta del gobierno vacía de contenido la propuesta
de reforma de la COCOPA, ya que deja a los municipios como simples ejecutores
de la legislación estatal. Impide, de esta forma, que estos legislen
observando las especificidades de su población, sea indígena
o no. La propuesta de la COCOPA establece que la participación de
la población en los planes de desarrollo municipal se haga según
la legislación municipal, el gobierno propone que esta participación
sea establecida en función de la legislación estatal.
Además, en el mismo artículo, el gobierno identifica a las
comunidades indígenas como entidades de interés público;
por su parte la propuesta de la COCOPA llama a estas comunidades entidades
de derecho público.
En cuanto al art.18, sobre el derecho de cumplir las penas en establecimientos
próximos a su domicilio, el gobierno establece que sólo se
conferirá este beneficio (no derecho) cuando las leyes lo contemplen:
“las leyes fijarán los casos en que la cualidad indígena
confiera el beneficio de cumplir...”. Es decir, este derecho contemplado
en la propuesta de la COCOPA estaría limitada por ley.
La modificación gubernamental que propone el gobierno en el art.53 no
contempla la posibilidad de contar con la ubicación de los pueblos indígenas
en el momento de establecer la demarcación de las circunscripciones plurinominales.
Esta modificación anula un punto clave de la propuesta de la COCOPA encaminada
a asegurar la correcta representación política de los pueblos
indígenas en las instituciones de la Nación.
Por último, en el art. 73 el gobierno elimina toda referencia a los pueblos
y comunidades indígenas. En enero de 1997, el EZLN, después de
conocer la contrapropuesta del gobierno, la rechaza y abandona el diálogo
reprendido en noviembre de 1996.